人民司法案例责令关闭在执行程序中的性质
近日，我院干警撰写的文章在《人民司法·案例》上发表。
内容摘要
责令关闭作为新修订《行政处罚法》新设的处罚种类，在执行程序中，该处罚种类的法律性质有别于常见的行为执行，执行目的就是要求被执行人不作为某类行为，即属于非金钱给付请求权中的不作为。对于这种新类型的执行案件，其可以采取的执行措施、执行完毕的标准均属于新问题，本文从责令关闭执行案件的实务出发，总结该类型案件执行的经验探索规范化的标准。
执行要旨
对于责令关闭这种新类型的非金钱给付请求权中的不作为执行案件，人民法院坚持善意文明执行理念，严格遵循行政法上的不当联结禁止原则、比例原则，以强化宣传的方式形成舆论压力，张贴执行公告，不移动、不扣押非法常经营场所的财物，要求被执行人签订不再非法经营的承诺书，同时告知其违反承诺的法律后果，最终以执行完毕的方式结案。
申请执行人：重庆市大渡口区文化和旅游发展委员会
被执行人：周道香
申请执行人重庆市大渡口区文化和旅游发展委员会（以下简称文旅委）向本院申请强制执行〔渡〕文综罚字〔〕第08号行政处罚决定一案，重庆市大渡口区人民法院立案后，于年5月31日做出裁定书，准予强制执行〔渡〕文综罚字〔〕第08号《行政处罚决定书》。因为被执行人并未履行法律义务，文旅委向法院申请强制执行，要求被执行人关闭无证经营的歌厅。
大渡口法院立案后，通过非诉行政行为申请执行审查程序依法审查。经审查查明，申请执行人文旅委于年9月14日作出《行政处罚决定书》（〔渡〕文综罚字〔〕第08号），并于同日向被执行人周道香送达。该处罚决定书主要认定：文旅委于年8月17日对位于重庆市大渡口区大堰一村82栋三楼的歌厅进行检查，发现该歌厅正在从事娱乐场所经营活动，该歌厅有《营业执照》，无《娱乐场所经营许可证》。周道香（经营者）擅自从事娱乐场所经营活动的行为，违反了娱乐场所管理条例第九条第一款的规定，依据娱乐场所管理条例第四十一条和《中华人民共和国行政处罚法》第九条第（四）项规定，给予如下行政处罚：责令关闭。被执行人周道香收到该行政处罚决定后，在法定期间内既未申请行政复议，也未向人民法院提起诉讼，且未自觉履行《行政处罚决定书》（〔渡〕文综罚字〔〕第08号）所确定的义务。
申请执行人文旅委于年3月29日向被执行人周道香送达《行政处罚履行催告书》（〔渡〕文综催字〔〕3号），被执行人周道香在《行政处罚履行催告书》（〔渡〕文综催字〔〕3号）所规定的期限内仍未履行《行政处罚决定书》（〔渡〕文综罚字〔〕第08号）所确定的义务。申请执行人区文旅委遂依法向本院提起准予强制执行的申请。
大渡口法院做出准予强制执行的裁定书后，被执行人周道香仍经营无证歌厅，文旅委遂向法院执行局申请执行。
大渡口法院鉴于案件的新颖性和特殊性，在依法向被执行人送达执行通知书后，就案件的执行主动向被执行人做解释法律的工作，并积极准备采取强制措施。在被执行人接到执行通知书后，组织力量现场执行，在仍逾期经营歌厅，大渡口法院采取张贴公告、车载法庭电子屏幕播放等宣传方式，公开被执行人经营的违法性，以及拒不配合法院执行承担的法律后果。最终被执行人签署自动关闭歌厅的书面承诺书，法院告知恢复非法经营的法律后果后，该案执行完毕。
年新修正的行政处罚法增加了行政处罚的种类，其中就包括“责令关闭”这一类责令罚。传统行政处罚类型多以财产、人身、名誉、行为等内容为主，行政机关可直接依职权执行。但“责令关闭”这一责令罚则存在特殊之处，它虽属于行为罚，但行政机关不能直接执行，仅能“责令相对人履行”。在行政机关依职权对违法主体做出责令罚决定后，若违法主体逾期不履行行政处罚决定的，行政机关则可依法申请人民法院强制执行。本案中，行政机关对非法经营主体做出“责令关闭”的处罚决定后，非法经营的主体仍旧继续营业，行政机关则申请人民法院强制执行“责令关闭”的处罚。对于“责令关闭”这一新型行政处罚的执行，属于行政处罚法修正之后，法院执行工作面临的新问题。责令关闭是全面禁止违法主体继续经营的行政处罚，在程度上堪比永久性的停产停业亦与其具有相同的属性。在未纳入行政处罚法种类之前属于由其他法律、行政法规如《中华人民共和国职业病防治法》《中华人民共和国药品管理法》规定的行政处罚。责令关闭如何履行或者执行，目前的法律、行政法规没有做出一般性规定。
“责令关闭”的处罚能够广泛适用于环境保护、市场秩序、网络监管等方面，为了让“责令关闭”的行政处罚措施更加具有规范性和权威性，提升社会治理效能，就有必要探讨这一新型行为罚在执行程序中的法律性质，法院采取强制措施的种类与界限，以及案件执行完毕的边界等新情况与新问题。
一、责令关闭属于非金钱给付请求权中的不作为
民事诉讼法第二百五十九条规定：“对判决、裁定和其他法律文书指定的行为，被执行人未按执行通知履行的，人民法院可以强制执行或者委托有关单位或者其他人完成，费用由被执行人承担。”这是执行程序中以行为作为执行内容的法律依据。执行分为对金钱债权与非金钱债权的执行措施，通常而言绝大部分申请执行人是要求被执行人给付金钱，但生效法律文书也会确定当事人不得为一定行为或者容忍他人为一定行为，因而就涉及不作为请求权的强制执行。在执行实践中，行政机关通过非诉行政行为申请执行审查程序，主要是以被执行人积极主动做出某些行为为主，例如缴纳罚款、迁出等，但也会出现要求被执行人不得为一定行为的申请，例如要求限制开展生产经营活动、责令停产停业等。
责令停产停业通常附有期限要求，在一定期限内纠正违法行为，可以恢复生产和经营；如果违法行为持续得不到纠正，则可能责令关闭或者吊销许可证件。责令关闭是永久性限制当事人生产经营，并无期限限制。责令关闭歌厅就是要求实际的经营者永久性地停止经营，其为一瞬间行为，后果使得这一经营场所归于消灭。一种观点认为这是要求被执行人不得为一定的行为，被执行人不需要积极主动做出某些行为，只要被动地不经营歌厅即可，即认为责令关闭属于非金钱给付请求权中的不作为。另一种观点则认为责令关闭是要求被执行人做出一定的行为，这些行为能够保证关闭的永久性，不能仅以“实际经营者短期内或承诺不再经营”为履行完毕法律义务的标准，即认为责令关闭属于非金钱给付请求权中的作为，即被执行人要实现歌厅不具备再经营的客观条件，例如拆除歌厅。
对于责令关闭在行为执行中的性质认定，并非简单的观点争论，而是直接影响着执行措施的种类和执行完毕的边界。在本案的实际执行中，执行团队的主流观点更倾向于认定责令关闭属于不作为。相较于其他行政处罚种类由行政机关依职权执行的方式，责令罚是责令经营者履行相应的义务，如关闭歌厅等行为来完成处罚措施。这一过程虽赋予了经营者一定的自主空间，但处罚的内容仍为永久性地禁止其从事该项经营行为，因而属于不作为。相较于其他处罚种类，责令罚发挥着预防治理为主，威慑为辅的制度功能。在执行时更应强调以善意文明执行为基本原则，减少强制执行对被执行人财产权利的影响，同时以拘留、罚款等惩戒措施为威慑，促使被执行人主动地永久关闭非法经营的歌厅。
二、明确强制执行责令关闭时权力的界限
申诫罚、财产罚、人身罚、资格罚等以威慑功能为主，基于威慑给相对人造成心理恐惧，衍生出相应的预防功能。责令罚与此迥异，其尽管也是从威慑出发，但实则是以威慑为表，以恢复、治理与预防为里。责令罚的制裁不应超出恢复秩序、动态治理和危险预防之目的实现的程度。
责令关闭属于行为的执行，就意味着采取强制执行的措施明显区别于给付债务的执行。对于金钱或者财物的执行，通常采取查封、扣押、冻结等执行措施，涉及到查询被执行人的财产状况、发放财产报告令等手段。但对于责令关闭这一不作为行为，在执行时采取哪些执行措施、法院执行权的界限等问题，均应当慎重考虑、谨慎启动。无论是基于公共利益考量提升社会治理效能，还是遵循行政机关执法目的，让非法歌厅永久性地关闭均应当是人民法院执行的目标。强制执行时如何实现永久性，这就关涉执行措施的选择适用，亦即人民法院在执行责令关闭时的权力界限问题。
实现责令关闭的永久性，更多的观点是从物理状态出发，认为要以实现歌厅不再具备继续经营的客观性为目标。例如认为可以参照房屋的强制迁出程序处理，民事诉讼法第二百五十七条规定了强制迁出房屋程序可以采取的措施。不可否认，强制将歌厅的财物迁出，能够破坏歌厅内部的基本设施，例如沙发桌椅、音响设备、内部装饰等，让歌厅失去继续经营的物质条件，至少可以保证歌厅短时期内不会恢复经营，看似达到了责令关闭的目标。但如果将责令关闭认定为行为的执行中的不作为，那么采取强制迁出等执行措施显然突破了权力的界限。在行政法领域，不当联结禁止原则适用于行政机关的单方处理行为。即要求行政裁量不得考虑与事件不相关的因素，行政机关作出处理、附加条件时必须符合行为的目的、与目的有正当合理的联结。强制迁出歌厅财物显然不符合不当联结禁止原则，执行权突破了边界。
执行程序要兼顾效率和公平，并且遵循比例原则。歌厅内部的财产并不属于执行的内容，歌厅所处的房屋并未被法院判决返还他人或被裁定查封、拍卖。强制迁出的执行措施会侵害被执行人的财产权，超过执行目的所需的必要限度，显失公平。责令关闭是在被执行人违反行政法规的前提之下采取的处罚措施，法院的强制执行亦是以此为前提启动。民事强制执行法（草案）第一百九十六条规定了对于不作为行为的执行时，可以根据案件情况采取其他适当方法防止、制止被执行人违反该义务。在本案中，该歌厅无娱乐场所经营许可证》被认定为违法，但该违法状态可能会因为政策变化、环境改变而消失，最后实现经营的合法性。例如歌厅周边的学校搬迁、房屋消防设施经改造后合格等，都可能让歌厅达到合法经营娱乐场所的标准。只要在歌厅办到许可证实现合法经营之前，经营者不从事任何经营行为，就应当认为关闭的永久性成立。因而针对本案的特殊性，法院采取恰当的执行手段，既保证了责令关闭的执行目的，又为经营者保留了以后合法经营的机会，符合善意文明执行的基本原则，也是执行程序所追求的公平价值的体现。
三、合理划定责令关闭执行完毕的边界
《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》（以下简称立案、结案意见）规定了六类执行实施类案件的结案方式，根据文旅委提出的责令关闭申请程序，该申请符合执行管辖规定、不涉及财产给付，也符合受理条件，显然不能以销案、终结本次执行程序、驳回申请的方式结案，行政机关的处罚具有公共属性是公权力的体现，也不能以和解的方式与被执行人达成妥协，法院也不宜以终结执行的方式结案。综上所述，行政机关申请责令关闭的执行案件只能以执行完毕的方式结案。
立案、结案意见第15条规定：“生效法律文书确定的执行内容，经被执行人自动履行、人民法院强制执行，已全部执行完毕，可以以‘执行完毕’方式结案。”但依前文分析，关闭属于一种持续性的状态，需要被执行人不得为一种行为，显然不同于金钱给付和其他积极的行为的执行。对于金钱和财物给付以及积极行为的执行，被执行人是否执行完毕较为容易判断。但责令关闭执行时不能强制迁出歌厅内的财物，经营者具备随时恢复经营的客观条件和可能性，更不涉及财产的处置问题，因而执行完毕的边界比较模糊。
鉴于执行完毕是责令关闭执行案件的唯一结案方式，应当建立较为规范的边界，既要避免执行工作的简单化，又要避免执行工作的繁冗化。与治理和预防的核心功能相比，责令关闭这一责令罚的威慑功能更具有附带性，因而在对这类案件结案时要遵循比例原则。一方面要确保执行措施的威慑力，避免不法经营行为在执行完毕后死灰复燃；另一方面更也要减少强制执行对公民合法权益的影响，并在一定程度上提升社会治理水平。大渡口法院在依法向被执行人发送执行通知书后，还将执行通知书的主要内容和拒不配合执行的法律后果在经营场所公告，同时采取多媒体的形式曝光被执行人的违法行为，确保被执行人知悉自身的法律义务，要求被执行人签署自动关闭无证歌厅的承诺书。
尽管对执行完毕案件的当事人采取拘留、罚款具有争议性，但是恢复无证经营符合“拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定”的条件，可以根据民事诉讼法第一百一十四条的规定采取上述惩戒措施。鉴于此，大渡口法院在执行程序中，明确告知被执行人恢复无证经营可能会被法院司法拘留或罚款。综上，大渡口法院依法采取的上述措施，符合执行完毕结案的规定，遵循了行政法上的不当联结禁止原则、比例原则，且程序合法、目的正当，同时又体现善意文明的执行理念，最大限度地平衡了公共利益和被执行人的合法权益，符合社会主义核心价值观的导向。
作者：王玲（工作单位：西南政法大学）张琴（工作单位：重庆市大渡口区人民法院）
原标题：《人民司法·案例｜责令关闭在执行程序中的性质与边界》